Добавление карточки

Регистрация на сайте


Региональные проблемы несбалансированности финансовых потоков

03.11.2016 (10:21) | Ахметвалеева Г.М.

Крайне неустойчивое финансовое положение большинства регионов и подверженность оперативным изменениям бюджета вследствие непредвиденных политических решений определяют ход регулирования финансовых потоков. Этот процесс становится весьма проблематичным, не всегда обоснованным, характеризуется большими колебаниями и отклонениями результатов от установленных нормативов и надлежащих принципов управления.

Сокращение сильной дифференциации субъектов Российской Федерации по уровню сбалансированности региональных и местных бюджетов является одной из задач при реализации государственной программы «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации».

Вместе с тем эффективность финансов мезоэкономического уровня не ограничивается лишь бюджетной сбалансированностью, так как деятельность региональных органов управления весьма многогранна и охватывает широкий спектр финансовых операций, которые неизбежно заставляют работать денежные средства во внутренней и внешней среде сформированных бюджетов.

Эти денежные средства распределяются в форме финансовых потоков, отражающих сферу разделения капитала на бюджетные ресурсы, частный и смешанный капитал.

Взаимозависимость между данными сферами зачастую приводит к возникновению дисбаланса финансовых потоков в регионах. Местные проблемы такой несбалансированности обусловлены рядом объективных причин, которые в развивающейся экономике воздействуют на ресурсы региона не столько позитивно, сколько деструктивно.

В соответствии со Стратегией инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года (п. 6 разд. IV) сбалансированное развитие федеральной и региональной составляющих инновационной системы будет реализовываться через повышение эффективности использования действующих институтов – технико-внедренческих особых экономических зон, технопарков, а также через расширение поддержки инновационных кластеров в рамках софинансирования из федерального бюджета региональных программ развития малого бизнеса, а также посредством разработки дополнительных мер федеральной помощи регионам, активно расходующим ресурсы на создание региональной инновационной системы. На этих территориях будет также обеспечена более тесная увязка используемых как федеральным центром, так и самим  регионом инструментов стимулирования инноваций и развития инфраструктуры.

В таком сочетании планов и задач регионального развития становится возможным повышение финансовой нагрузки на бюджеты субъектов Российской Федерации, что логично создает определенную нестабильность финансовых потоков. Дело в том, что непредсказуемость оттоков денежных средств из региональных бюджетов в перспективе до 2020 г. усиливается в условиях необходимости внедрения и в малый бизнес, и в крупную индустрию новых технологических объектов, зачастую произведенных за рубежом.

Наиболее близким понятием для данного исследования выступает дефиниция «регион» как обособленный участник рыночных отношений, имеющий экономическую самостоятельность и располагающий значительным ресурсным потенциалом.

Любое производство внутри региона организуется на основе трудоемких расчетов экономии и определения потребности в финансовых средствах, которые, совершая кругооборот в ходе производственного цикла, создают новую стоимость капитала и тем самым окупают издержки.

Используя результаты обширных исследований Л.И. Бернасовской и И.Р. Кормановской, рассмотрим сущность региона для определения возможностей преодоления диспропорций в циклах региональных  финансовых потоков (табл. 1).

Региональные особенности формирования финансовых потоков раскрывают черты взаимоотношений между промышленными и торговыми организациями, экономически активным населением и лицами, не занятыми трудом, аграрными формированиями и иными субъектами экономической деятельности, вносящими вклад в экономику отрасли.

В рамках указанных взаимоотношений зачастую нарушается бесперебойность кругооборота денежных средств, которые формируют финансовые потоки региона. Причинами такого обстоятельства являются объективные факты и закономерности развития экономики:

- дефицит собственного капитала в организациях, участвующих  в  создании регионального продукта (ВРП);

- неплатежеспособность отдельных  экономической деятельности;  

- нерациональное погашение задолженности компаний.

Вместе с тем сами регионы не стоят в стороне от проблем, возникающих с выполняют важные хозяйственные задачи, подчиняясь изменениям рынка и политическим новациям. При консервативном подходе управления регионом весьма проблематично обеспечить бесперебойное финансовое снабжение.

Большую роль в достижении сбалансированности финансовых потоков играют содержание и реализация  государственных программ, направленных на развитие макроэкономической политики. Обращает на себя внимание статистика (рис. 1), иллюстрирующая прогнозные объемы финансирования по реализуемой госпрограмме «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами,  повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации»  на период  до 2020 г. (далее – Госпрограмма).

В 2015 г. объем финансирования основных мероприятий подпрограммы № 2 Госпрограммы должен составить 646,3 млрд руб., что на 16,2 млрд руб. больше по сравнению с предыдущим периодом. Вместе с тем в 2016 г. рассматриваемый критерий финансового обеспечения возрастет относительно 2015 г. На 19,3 млрд руб. Это указывает на значительное отвлечение бюджетных средств, что приведет к необходимости оценки их оттока в структуре финансовых  потоков федерального и регионального уровней в указанные периоды.

Далее, в 2016–2020 гг., пойдет следующий этап реализации Госпрограммы, что, вероятно, отразится на корректировке прогнозных значений финансовых притоков и оттоков в региональной экономике.        

Главное, что следует соблюдать при реализации подпрограммы № 2 Госпрограммы,это возможность достижения субъектами РФ устойчивого исполнения  своих финансовых обязательств. Поэтому целесообразно сопоставить значения выделяемых финансовых средств на программные мероприятия с результативностью исполнения на местах финансовой дисциплины.

На наш взгляд, достичь целей планомерного и бесперебойного процесса поступления и распределения денежных средств в бюджетной системе региона и во всех остальных звеньях финансовой цепи можно посредством гибкого и умеренного регулирования финансовых потоков. Единого подхода к термину «финансовый поток» применительно к региональной экономике не наблюдается ни в научной литературе, ни в локальных нормативных актах предприятий и организаций, в том числе бюджетообразующих на уровне региона.      

Традиционный взгляд на финансовые потоки дает возможность рассматривать их как совокупность средств, находящихся в движении в результате финансовой деятельности субъекта экономической деятельности. Вместе с тем для региона и его структурных элементов, принимающих участие в такой деятельности, неотъемлемым атрибутом является снабжение денежными средствами операционной и инвестиционной деятельности, которые наряду с финансовой деятельностью составляют интегрированную стратегию решения поставленных государством задач.

В условиях двоякости восприятия финансовых потоков пристальный интерес вызывает понятийный аппарат, позволяющий раскрыть сущность и экономическое содержание дефиниций «финансовый приток» и (или) «финансовый отток». В рамках целостной категории финансового  потока следует выделить отдельную составляющую – бюджетный поток региона, который способен аккумулировать и распределять денежные средства бюджетов различных уровней для решения задач субъектов РФ (табл. 2).

Оценка динамики элементов финансовых потоков в субъектах РФ, по нашему мнению, может быть проведена по данным доходов и расходов консолидированного бюджета. Так, на протяженнии 2010–2014 гг. отклонения от валового внутреннего продукта составили минус 2 п.п. в разрезе притоков средств (доходов) и минус 1,5 п.п. в части бюджетных оттоков (расходов). Дефицит бюджета субъектов РФ возрос со 100 млрд руб. в 2010 г. до 447 млрд руб. в 2014 г.

Эти числа указывают на систематический рост расходных обязательств региональных структур и отражают неэффективность территориального планирования. При таком положении дел невозможно решать социальные задачи регионов без дополнительной бюджетной поддержки. Вместе с тем открытым является вопрос ответственности глав регионов за получение бюджетных субсидий и их целевое использование. Однако для ответа на него в последнее время на правительственном уровне предприняты попытки предупреждения безответственного распределения субсидий.        

Анализ существующего нормативно-правового поля по формированию бюджетных финансовых потоков показал, что в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» ведены новые меры финансовой ответственности за нарушение условий соглашений о предоставлении субсидий. 

Одной из важных проблем, порождающих несбалансированность финансовых потоков является слабая преемственность методологии государственного финансового менеджмента при управлении региональными финансовыми потоками. Кроме того, от эффективности вложения средств в инвестиционную, операционную или финансовую деятельность организаций внутри субъектов РФ зависит результативность распределения финансовых потоков, реализуемость конструктивных политических идей,  успешность функционирования стратегических формирований.           

Логика процесса формирования финансового потока в регионах России состоит в том, что притоки частного и смешанного капитала в бюджеты субъектов РФ ориентированы прежде всего на постоянную работу высокоэффективных производственных организаций, в которых создаются активы, товары и продукция с высокой добавленной стоимостью. Для организации бесперебойной работы таких предприятий следует изучить порядок поступления денежных средств и их трансформацию в продукт, а затем исследовать последовательность прохождения продуктом стадии обращения, то есть кругооборота денежных средств. Именно в рамках последнего осуществляется возврат или новое поступление денежных средств в региональный бюджет в форме финансовых притоков.

По нашему мнению, выработка методов достижения сбалансированности финансовых потоков в регионах должна проходить при углубленном анализе норм следующих законодательных актов:

1. Федерального закона от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации»;

2. Федерального закона от 29.12.2014 № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации».

В названных законодательных актах систематизированы:

- правовые механизмы финансовой поддержки промышленного производства в регионах;

- юридические основы эффективного управления собственностью в разрезе территорий;

- правовые индикаторы финансовых условий социально-экономического развития регионов.

Потребность в учете региональных особенностей возрастает в условиях значительной дифференциации отдельных критериев развития между субъектами Российской Федерации и муниципалитетами. Исследования показывают, что в Мурманской и Магаданской областях, Республике Коми, Камчатском крае, на Чукотке наблюдается ежегодное снижение численности населения при его малой плотности. Это отрицательно (причем в немалой степени) воздействует на результаты труда экономически активного населения, критерии его вклада в создание национального богатства, размер валового регионального продукта и ряд других параметров развития, обусловливающих траектории движения региональных финансовых потоков.

Такой регион, как Иркутская область, с экономической точки зрения является достаточно перспективным. Там активно развиваются промышленность, туристические зоны, торговые отношения. В свете упрочения китайско-российского сотрудничества транспортная инфраструктура региона приобретает особое значение, в том числе сеть автомобильных дорог.

При определении причин несбалансированности региональных финансовых потоков важное значение имеет структура отраслевых диспропрорций.

По некоторым оценкам, в соответствии с ясными критериями распределяется примерно только четверть всех федеральных трансфертов. Оставшиеся три четверти распределяются запутанными способами, практически не поддающимися контролю. В результате у регионов теряются стимулы к поиску внутренних источников увеличения доходов и растет интерес к способам выбивания ресурсов из центра. Поэтому представляется необходимым сделать более эффективной методику выравнивания региональных бюджетов, чтобы стимулировать субъекты к развитию.

У большинства регионов не хватает денег, в то время как в Москве сконцентрировано, по различным оценкам, банковских активов и капитала соответственно до 85 и 60%, денежных средств страны – до 80%. Это следует рассматривать как актуальную проблему несбалансированности финансовых потоков регионов России.

Основным финансовым механизмом сокращения межрегиональных различий в уровне обеспечения собственными бюджетными доходами является предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Общий объем таких дотаций в 2014 г. составил 439 млрд руб. По экспертным значениям и расчетам, благосостояние 10 самых обеспеченных субъектов Федерации превосходит благосостояние 10 беднейших более чем в 40 раз.

Для планомерного формирования бюджета региона на практике не всегда достаточно денежных поступлений в виде налогов и других обязательных платежей в силу сокращения количества организаций – плательщиков указанных средств, а также вследствие роста числа безработных граждан. Это логично объясняет недополучение региональным бюджетом налогов как ключевого источника бюджетного дохода. Исследование регионального законодательства и его сопоставление с правилами предоставления субсидий, а также механизмом организации трансфертных финансовых потоков, федеральным законодательством, регулирующим размеры направления финансовых потоков в регионы, позволило систематизировать проблемы дисбаланса финансовых потоков (рис. 2).

Среди множества проблем региональной несбалансированности наиболее угрожающим характером для экономики России обладают:

- невозможность (недоступность и ослабленность) контроля за наличием и движением бюджетных трансфертов, выделенных из федерального бюджета в субъекты РФ;

-бездействие в отношении регулирования резкой (в десятками раз) дифференциации между бедными и богатыми регионами;

-колоссальные федеральные бюджетные траты на устранение финансового неравенства в бюджетах субъектов РФ.

Следовательно, при том же объеме расходных обязательств бюджета региона целесообразно прибегать к кредитам для ликвидации кассовых расходных обязательств и покрытия задолженности по основным бюджетным статьям. В данном случае региональные финансовые потоки раскрываются как заемные средства, обладающие свойствами платности, возвратности и срочности. Это отражается на дополнительных бюджетных тратах на обслуживание кредита, что в свою очередь нарушает синхронность притоков и оттоков денежных средств в регионы.

Узкое место не в том, что привлекаются кредиты для компенсации бюджетных обязательств, а в неумении руководства региональных хозяйств рационально распределять финансовые потоки в разрезе конкретных видов задолженности.

Активизация процесса наполняемости бюджетов тормозится вследствие формирования казны по остаточному принципу. Это отражается на нерациональности распределения налогов. В регионах должна оставаться сумма налога на доходы физических лиц. Кроме того, поступлений от налога на имущество явно недостаточно. Например, известно, что до 30% расходов городского бюджета Рязанской области используется на финансирование услуг городского муниципального образования. Все сказанное свидетельствует адекватного подхода к формированию налоговых потоков как составляющей финансовых потоков региона.

Итак, несбалансированность финансовых потоков в регионах России обусловлена рядом объективных проблем:

- недостаточной степенью налоговой активности предпринимательских структур и иных организаций, являющихся плательщиками налогов и иных обязательных платежей;

- отсутствием ответственности за неисполнение обязательств экономически активным населением по внесению платежей в бюджет региона;

- неравномерной концентрацией денежной массы в разрезе регионов;

- низким уровнем наполняемости бюджетов муниципальных образований;

- неэффективными межрегиональными связями.

Для планомерного устранения данных проблем и преодоления дисбаланса региональных финансовых потоков предлагается далее описать практико-ориентированный подход к применению нового механизма управления финансовыми потоками субъектов Российской Федерации и адаптировать методику его совершенствования к условиям территориального развития.

В настоящее время наблюдается определенная напряженность, связанная с исполнением консолидированных региональных бюджетов. Речь идет о существенном сокращении доходов при невозможности быстрого и существенного снижения объема расходов, что обусловливает наращивание субнациональных заимствований.

Социальная ответственность регионов продолжает увеличиваться и требует постоянного обновления финансового потенциала посредством более качественного планирования и прогнозирования финансов, контроля за собственными доходами в разрезе территориальных бюджетов, оптимизации долговой нагрузки и решения иных региональных проблем финансовой несбалансированности (табл. 3).

Реалии таковы, что в условиях всеобщего бюджетного дефицита в регионах Российской Федерации и крайне низкого увеличения собственных бюджетов территорий необходим поиск внутрирегиональных резервов покрытия расходов. Так, по данным Минфина России, общий дефицит региональных бюджетов достиг 700 млрд руб., или около 1,1% ВВП. Это существенно больше, чем в пик кризиса 2009 г. (329 млрд руб., или 0,85% ВВП).

Исследование аспектов несбалансированности региональных бюджетов на примере Приволжского федерального округа, проведенное И.Е. Балыниным, позволяет констатировать, что практически во всех регионах зафиксирован ежегодный рост государственного долга субъекта, в некоторых – достаточно значительный. Рейтинговая оценка показывает, что наибольшее влияние долговой политики на уровень риска несбалансированности региональных бюджетов испытывают Саратовская область (10,5333 балла), Мордовия (12,2667), наименьшее – Пермский край (2,8) и Башкортостан (3,5333).

В основе управления государственным долгом должны быть принципы безусловности, срочности, согласованности, снижения рисков, оптимальности, гласности, а также единой долговой политики.

В периоды экономических кризисов многие субъекты РФ и муниципалитеты обеспечивали уравновешенность бюджетов во многом благодаря федеральной помощи. Новые риски несбалансированности возникают в связи с передачей расходных обязательств учреждений здравоохранения с муниципального на региональный уровень, а также в связи с повышением заработной платы работникам бюджетных учреждений и учителям общеобразовательных школ.

В данном случае, как принято на федеральном уровне, с этими проблемами субъекты должны справляться самостоятельно, то есть расходы остаются в пределах средств консолидированных бюджетов субъектов Федерации.

По мнению специалистов Министерства финансов РФ, принятие каких-либо мер по передаче налогов, закрепленных за федеральным бюджетом, в пользу региональных может привести к еще большим различиям в бюджетной обеспеченности субъектов, так как на территории десяти из них, где проживает 27% населения страны, поступает более 60% налоговых доходов.

Если, например, передать субъектам Федерации 2% ставки налога на прибыль, поступающего в федеральный бюджет, потребуется адекватное снижение объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в объеме 182 млрд руб. В результате 10 наиболее обеспеченных субъектов получат дополнительные доходы в объеме более 140 млрд руб., а 10 наименее обеспеченных потеряют около 30 млрд руб. доходов, получаемых в виде дотаций. Такая ситуация вызовет непреодолимые проблемы со сбалансированностью бюджетов этих регионов.

Вполне очевидно, что решать проблемы увеличения финансовых притоков в 10 наименее обеспеченных регионах целесообразно на основе мониторинга их сильных сторон, формирования благоприятных условий для развития в них производственных отношений и производительных сил, устранения барьеров на пути создания новых производств, повышения инвестиционной привлекательности при проведении импортозамещения в ключевых отраслях экономики конкретного субъекта РФ с минимумом затрат.

 

Таким образом, в условиях сложившегося дисбаланса финансовых потоков между территориями необходима выработка организационно-управленческих решений на региональном уровне власти, согласованная с органами государственного управления. Причем менее дотационные регионы должны попасть в зону ответственности государства за их экономику. Это позволит изыскать резервы финансового обеспечения бюджетов несостоятельных территорий и повысить уровень их финансовой устойчивости в современной макроэкономической ситуации.

Таблица 1. Регион как субъект управленияИсточник: Дробышевская Л.Н., Шевченко К.И. Оценка структурной сбалансированности инвестиционного развития регионов // Региональная экономика: теория и практика 2014. № 8. С. 35.

Таблица 2. Динамика бюджетных финансовых потоков региональной системы РФ в рамках консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2010–2014 гг. для определения степени сбалансированности потоковИсточник: Российская экономика в 2014 году. Тенденции и перспективы. Вып. 36. М.: Институт экономической политики им. Е.Т. Гайдара, 24.04.2015. URL: http://www.iep.ru/ru/publikatcii/7454/publication.html

Таблица 3. Региональные проблемы несбалансированности финансовых потоков* Ильин В.А. Актуальные проблемы регионального развития в современной России. ИСЭРТ РАН. 2014. URL: http://www.ecfor.ru/pdf.php?id=seminar/monfin/reg14_03

** URL: http://riarating.ru

Источник: авторская разработка на базе данных Минфина России. URL: http://www.minfin.ru/common/upload/library/2014/05/main/GP_36_vizualizatsiya.pdf

Рисунок 1. Объемы финансирования подпрограммы № 2 «Поддержание устойчивого исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» Госпрограммы, млрд руб.

Рисунок 2. Систематизация проблем региональной несбалансированности финансовых потоков

Источник: авторская разработка

 

Источник: Ахметвалеева Г.М. Региональные проблемы несбалансированности финансовых потоков//Финансовая аналитика: проблемы и решения, 5 (2016) 52–64

 

Рассказать в: